如何面对错综复杂的土地承包关系纠纷中国农业科学院农业经济与发展研究所刘文勇关心中国土地政策的读者都了解,我国农村土地确权政策有“增人不增地,减人不减地”的…

如何面对错综复杂的土地承包关系纠纷

如何面对错综复杂的土地承包关系纠纷

如何面对错综复杂的土地承包关系纠纷

发布时间:2016-04-05 | 来源:农民日报

中国农业科学院农业经济与发展研究所 刘文勇
关心中国土地政策的读者都了解,我国农村土地确权政策有“增人不增地,减人不减地”的原则。但在中国城镇化带来的村庄人口变迁中,不得不面对逐步衍生的土地承包关系纠纷。
逐步兴起的新型农业经营主体(家庭农场,种粮大户及专业合作社等)的发展,从客观上产生了更多的农地流转的需求。但土地流转相关手续的普遍不规范易于引发土地流转纠纷。据农业部公开的调研数据显示,农户转入土地的原因主要是“亲友委托或村集体统一安排流转”,流转合约普遍不规范,合约形式多种多样,且合约期限不固定,这显然隐藏了大量的纠纷风险。这一问题的解决,有赖于乡镇和县级土地流转交易平台的发展,来规范土地流转的流程。然而,这依旧治标不治本。
更加基础的工作还应该集中到土地确权上来。梳理历史对土地承包起止时间确定问题、土地实测面积与原承包合同面积有出入的问题、流转与征占土地的确权问题、涉及流动人口的确权问题等,提出具体处理方案。事实上从短期来看,土地确权工作会引发少量土地争议与纠纷:由于历史遗留等问题,在农地确权工作中,很可能会出现争议地块,但从长远来看,土地确权登记颁证工作是对农村土地产权的明晰化,通过确权过程和对确权结果的权证发放,使历史遗留的土地纠纷问题被集中地顺利解决,有利于农村土地产权的长期稳定和后续土地纠纷数量的降低。
总的来说,针对农村土地纠纷问题,要从源头上减少土地纠纷的发生,需要进一步完善农户土地在承包、流转和征占过程中的规范性,明确农户承包地的权属关系,规范农户土地流转交易,依法开展土地征占。
对于已经出现了纠纷的地区,亦不必讳疾忌医,要将其视作一种理清土地关系的机会,调研显示目前土地纠纷主要通过纠纷双方自行调节或村委会调解解决。调解是现阶段农村土地纠纷最基本、最为农民接受的方式,但其弊端在于缺乏规范性、村集体工作压力较大、调解所需时间较长,一些情况复杂的纠纷也很难通过调解解决。因此,今后需要完善土地纠纷解决工作机制,在调解的基础上,建立县乡统一的纠纷解决规定与流程,增加仲裁等多种纠纷解决方式,加快纠纷解决时间,提高纠纷解决效率。
更重要的是,土地纠纷解决过程中,要全力维护农民的合法权益,合法、合理、合情地解决纠纷,提高农民对土地纠纷解决结果的满意度。

中国农业科学院农业经济与发展研究所刘文勇

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关心中国土地政策的读者都了解,我国农村土地确权政策有增人不增地,减人不减地的原则。但在中国城镇化带来的村庄人口变迁中,不得不面对逐步衍生的土地承包关系纠纷。

编者按:土地确权纠纷具有多样性和复杂性,因历史遗留、外来人口、边界不清等问题带来的矛盾,在实际处理的过程中往往成为基层干部最大的考验。江西省把调解工作细化到每一个具体的问题上,积极与群众沟通协商;武汉市江夏区劳七村因地制宜有情操作,慎重而妥善地解决了外来人口的确权问题;吉林抚松县利用航拍技术,让土地边界清晰无误,化解了千余起矛盾纠纷,为各地提供了有益借鉴。

逐步兴起的新型农业经营主体的发展,从客观上产生了更多的农地流转的需求。但土地流转相关手续的普遍不规范易于引发土地流转纠纷。据农业部公开的调研数据显示,农户转入土地的原因主要是亲友委托或村集体统一安排流转,流转合约普遍不规范,合约形式多种多样,且合约期限不固定,这显然隐藏了大量的纠纷风险。这一问题的解决,有赖于乡镇和县级土地流转交易平台的发展,来规范土地流转的流程。然而,这依旧治标不治本。

解决矛盾“用尺量”确权不拿“快刀切”

更加基础的工作还应该集中到土地确权上来。梳理历史对土地承包起止时间确定问题、土地实测面积与原承包合同面积有出入的问题、流转与征占土地的确权问题、涉及流动人口的确权问题等,提出具体处理方案。事实上从短期来看,土地确权工作会引发少量土地争议与纠纷:由于历史遗留等问题,在农地确权工作中,很可能会出现争议地块,但从长远来看,土地确权登记颁证工作是对农村土地产权的明晰化,通过确权过程和对确权结果的权证发放,使历史遗留的土地纠纷问题被集中地顺利解决,有利于农村土地产权的长期稳定和后续土地纠纷数量的降低。

——看江西如何解决土地确权中的纠纷和矛盾

总的来说,针对农村土地纠纷问题,要从源头上减少土地纠纷的发生,需要进一步完善农户土地在承包、流转和征占过程中的规范性,明确农户承包地的权属关系,规范农户土地流转交易,依法开展土地征占。

本报记者文洪瑛

对于已经出现了纠纷的地区,亦不必讳疾忌医,要将其视作一种理清土地关系的机会,调研显示目前土地纠纷主要通过纠纷双方自行调节或村委会调解解决。调解是现阶段农村土地纠纷最基本、最为农民接受的方式,但其弊端在于缺乏规范性、村集体工作压力较大、调解所需时间较长,一些情况复杂的纠纷也很难通过调解解决。因此,今后需要完善土地纠纷解决工作机制,在调解的基础上,建立县乡统一的纠纷解决规定与流程,增加仲裁等多种纠纷解决方式,加快纠纷解决时间,提高纠纷解决效率。

江西省铜鼓县大塅镇古桥村村支书刘拥军,站在早已被平整成为大块良田的田边,自豪地向记者介绍着:“村里1800亩土地中的1200亩进行了园田化改造。这上千亩地已经流转给福建老板种菜,专供香港的一些中小学校,效益不错,老板和老表都满意。我们把全组每个农户按顺序抽签,将全组每个地块编号,一一标记清楚位置和面积,反正你是平地,基本不存在地块好坏。老表们有了这种承包经营权证书,心里就踏实了。”这是江西省土地确权成效的一个缩影。

更重要的是,土地纠纷解决过程中,要全力维护农民的合法权益,合法、合理、合情地解决纠纷,提高农民对土地纠纷解决结果的满意度。

工作用“尺子量”,而不是拿“快刀切”,在“细”和“实”上下足功夫。江西明确要求各地根据实际情况,分类实施。因此,即便在同一个县,或者同一个乡,甚至同一个村的不同小组,方式、方法和进度也有所区别。

抚松实测边界化解矛盾

纠纷不出组矛盾不出村

以前,土地边界线很难划分得清清楚楚,村民经常为了争地产生矛盾,现在哪块地是谁家的,一看地图就清楚了。吉林抚松县兴参镇头道沟村50岁的村民马德贵手执航拍后的村土地地图高兴地说。如今在抚松县,人们再也不用为土地确权烦恼,因为抚松县利用航拍等科技手段,精确地掌握农村土地的实际面积数,摸清家底。

赋予基层充分自主权,在依法依规的前提下,重大事项交由村集体经济组织成员大会讨论决定,尽最大可能发挥农民的聪明才智,尽最大可能保障农民的自主权利,这也是江西省处理土地确权矛盾纠纷的原则之一。很多地方都利用农地确权这个机会,在县乡农经部门的指导下,由理事会出面组织调解,把历史遗留的疑难杂症顺利地解决了,基本上做到了纠纷不出组、矛盾不出村。

在航拍地图上,每块大小不同的土地,都清清楚楚地标有编号、姓名及确切的亩数。马德贵表示:一直以为自己村东的那块地是2.4亩,经实地测量居然有2.99亩,我现在把地流转出去,心也更踏实了。

修水县太阳升镇洋湖村A组是原新湾南茶水库移民组,在1977年的时候移民到了原B组内。2015年,全县开展土地确权。土地勾图时,A组组长车长永利用工作之便,将原本不属于A组承包地的2.08亩山地农田也勾绘在了A组范围之内,确权登记在他自己的名下并发了证。B组本村村民发现自己的土地无端“缩水”,愤懑之下找到车长永理论。车长永不愿意归还,双方互不相让。

土地确权时地块指认及勾绘边界采用比例尺为1∶1000的飞机航拍地图,精确度高达90%以上,再经群众集体认可后登记备案,真正做到了土地边界的精确划定,有效化解了土地边界矛盾。

正在矛盾一步步升级时,村委会得知了这一情况,马上介入。经过勘查事实,最终认定该地块不属于车长永。在事实和村委会人员的调解下,车长永退回了他的承包经营权证,由村里重新颁发给了他改正后的农村土地承包经营权证。B组村民也满意而归。

以前家里6亩地,被分成了10块,给别人对调了一下,时间长了有的记不太清楚了,想把土地流转出去,却找不到原来土地的界限,现在好了,地图上标得清清楚楚小屯村村民刘新高兴地说。通过此次确权,他对调的6亩地拿到了永久的身份证。

成立仲裁委员会构建调解仲裁体系

目前,抚松县首批农村土地承包经营确权登记航拍实测工作还在进行中,截至目前,已投入350万元,解决纠纷1890起。

江西省非常重视调解仲裁的作用,把调解仲裁纳入了综合考评。目前,全省所有涉农县都成立了仲裁委员会,聘任仲裁员1747人。

劳七村外来农户也有土地

新余市渝水区良山镇敖家村委樟树下村小组万小青的承包地。几年前,万小青的儿子考上外地的大学离乡读书。这本是一件高兴事,但因为他的户口也随之迁到了学校,村小组随即要取消其儿子享受承包地的资格。这下,万小青坐不住了,虽然儿子户口不在村里了,但是自己儿子还在呀,凭什么只能分两个人的承包地?焦急万分的万小青急火火地来到村委会,把情况反映到了村委、乡镇和区相关单位,不但不同意取消其儿子享受承包地的资格,而且还要求儿媳妇及孙女同时参与享受分配承包地。

现在我们村农民个体种田的已经很少了,全村近九成的耕地都流转给了凡华生态农业园,今年的土地租金是605元/亩,农业园优先安排本村农民务工。土地确权登记顺利颁证后,较好维护了村里的社会稳定。说这话的,是湖北省武汉市江夏区郑店街劳七村村干部樊强。他这里说的本村农民,指的不仅仅是土生土长的本村村民,还包括后来移民到劳七村并落户的外来农户。

了解到万小青一家的情况后,区农业局土地纠纷仲裁委员会根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定的“在承包期内,发包方不得收回承包地”,判定原则上万小青儿子应该继续享受承包地的资格。又根据承包期内“增人不增地、减人不减地”的法律解释,万小青的儿媳妇和孙女属于新增人口,不参与享受本次承包地调整。在决定下达之后,区、乡干部出面联合调解。起初,万小青想不通,经过村委会的多次沟通和劝说,万小青终于同意一家人继续享有三个人的承包地,让这个纠纷得到了圆满解决。

劳七村位于107国道旁,周边曾开有多家采石场,1998年前后,吸引了大量来自四川、云南、贵州等地的农民进入采石场打工。经劳七村原住村民介绍,一部分外来务工者在村里购置了原住居民的旧房,并长年耕种当地村民弃耕的土地。2015年,该村外来农户已达到了131户、420人。

具体问题具体分析依法依规处理矛盾

近年来农业政策越来越好,陆续不断有原住居民想要从外来人员处收回耕地,但外来农户的利益也要保障。如何解决好因外来农户耕种土地确权引发的矛盾,是摆在劳七村确权工作专班面前的一道难题。

在这次确权登记颁证时,针对因频繁调地造成的新的矛盾,江西给出了摸索与实践后的可行性方法和经验:在严格执行国家“基本不改变土地承包现状”原则的基础上,尊重历史、尊重现实、尊重群众。经群众一致同意,对因过去调地导致的不公平再次进行微调,之后则坚定执行稳定不变的政策,如群众不同意调整的就按照二轮承包合同进行。

因外来户比较多,情况不一,在此次土地确权过程中矛盾的化解上,劳七村本着尊重历史、面对现实、友情操作、双方协议的原则,通过摸底调查,召开两次村民代表大会进行讨论,经过民主协商,妥善处理了外来务工务农人员耕种土地的问题。

1999年,南昌县三江镇源溪村村民罗宏玉因为要外出打工,便将自家的1.87亩承包田转让给徐晓军耕种。当时,因为都是熟人,两人并没有签订正式协议,只是口头达成一致。2014年6月,罗宏玉听说村里正开展土地确权,便找到徐晓军希望要回原来的1.87亩承包田。徐晓军自然是不想把地还给罗宏玉,而且理由看上去还很充分:“十几年来,我在这1.87亩承包田上交了当时的各项农业税,投入了大量的物力和财力,2005年国家实行种粮补贴,也是由我领取至今。这田怎么说也应该归我所有。”就这样,两人各执一词,拖了一年多,事情也没解决。这1.87亩土地的承包经营权证也没法发放。

樊强介绍说,这131户分为两种类型,一类是已在劳七村落户的54户、190人;还有一类是未落户的77户、230人。对于第一类农户,从原籍取得无承包耕地证明,就视同本村村民资格进行确权,村委会与他们签订承包合同并发放权证,确权面积320.23亩。对于第二类农户,按照相关土地确权政策,友情操作,按其本人现在耕种的土地,与村委会签订土地无偿租赁合同,租赁时间与二轮延包时间同步,确权面积440.2亩,但同时规定,如遇国家征地等条件,60%的土地补偿收益要归村集体所有。

2015年11月,县土地流转服务中心工作人员和三江镇经管站及村干部连同源溪村委会一同介入了此事。按照《农村土地承包经营权流转管理办法》规定,转让须经过发包方也就是三江镇源溪村委会的同意和签字盖章,徐晓军与罗宏玉没有签订土地流转协议,也没在村委会备案,只是一个口头无效协议,至于徐晓军提出的国家种粮补贴归他本人所领取一事,根据《农村土地承包法》谁耕种谁受益的原则,不能认定这1.87亩田就归徐晓军所有。

在综合考量实际情况的前提下,村委会干部积极和双方沟通协商。经过多次调解,11月17日,罗宏玉与徐晓军终于达成一致,徐晓军将0.935亩承包田交给罗宏玉耕种,并对此田部分征地补偿款平均分配,同时双方签订了土地承包调解协议书。“多亏了你们及时协调,做出了让我们都信服的裁定。”拿着这份协议书,两人终于如释重负。

如何面对错综复杂的土地承包关系纠纷

中国农业科学院农业经济与发展研究所 刘文勇

关心中国土地政策的读者都了解,我国农村土地确权政策有“增人不增地,减人不减地”的原则。但在中国城镇化带来的村庄人口变迁中,不得不面对逐步衍生的土地承包关系纠纷。

逐步兴起的新型农业经营主体的发展,从客观上产生了更多的农地流转的需求。但土地流转相关手续的普遍不规范易于引发土地流转纠纷。据农业部公开的调研数据显示,农户转入土地的原因主要是“亲友委托或村集体统一安排流转”,流转合约普遍不规范,合约形式多种多样,且合约期限不固定,这显然隐藏了大量的纠纷风险。这一问题的解决,有赖于乡镇和县级土地流转交易平台的发展,来规范土地流转的流程。然而,这依旧治标不治本。

更加基础的工作还应该集中到土地确权上来。梳理历史对土地承包起止时间确定问题、土地实测面积与原承包合同面积有出入的问题、流转与征占土地的确权问题、涉及流动人口的确权问题等,提出具体处理方案。事实上从短期来看,土地确权工作会引发少量土地争议与纠纷:由于历史遗留等问题,在农地确权工作中,很可能会出现争议地块,但从长远来看,土地确权登记颁证工作是对农村土地产权的明晰化,通过确权过程和对确权结果的权证发放,使历史遗留的土地纠纷问题被集中地顺利解决,有利于农村土地产权的长期稳定和后续土地纠纷数量的降低。

总的来说,针对农村土地纠纷问题,要从源头上减少土地纠纷的发生,需要进一步完善农户土地在承包、流转和征占过程中的规范性,明确农户承包地的权属关系,规范农户土地流转交易,依法开展土地征占。

对于已经出现了纠纷的地区,亦不必讳疾忌医,要将其视作一种理清土地关系的机会,调研显示目前土地纠纷主要通过纠纷双方自行调节或村委会调解解决。调解是现阶段农村土地纠纷最基本、最为农民接受的方式,但其弊端在于缺乏规范性、村集体工作压力较大、调解所需时间较长,一些情况复杂的纠纷也很难通过调解解决。因此,今后需要完善土地纠纷解决工作机制,在调解的基础上,建立县乡统一的纠纷解决规定与流程,增加仲裁等多种纠纷解决方式,加快纠纷解决时间,提高纠纷解决效率。

更重要的是,土地纠纷解决过程中,要全力维护农民的合法权益,合法、合理、合情地解决纠纷,提高农民对土地纠纷解决结果的满意度。

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